Weerstandsvermogen

De hoogte van de beschikbare weerstandscapaciteit
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de structurele en de incidentele weerstandscapaciteit (zoals in de inleiding beschreven). De structurele weerstandscapaciteit bestaat uit de begrotingspost onvoorzien. De post onvoorzien moet een soepele uitvoering van de begroting vergemakkelijken en zorgt zodoende voor enige flexibiliteit. De post onvoorzien bedraagt € 0,8 mln. Dit is volledig benut in 2023.

De incidentele weerstandscapaciteit bestaat uit de algemene reserve, de programmareserves, de centrale bedrijfsvoeringsreserve, gemeentebrede reserve exploitatieresultaten (reserve onderhoud vastgoed en - sportaccommodaties) en de reserve grondbedrijf. De standen van deze reserves zijn per einde 2023 als volgt:

Een toelichting van het doel van ieder reserve is te vinden in de Algemene verordening financieel beheer en Beleid gemeente Den Haag 2019 Artikel 5:6 Reserves (RIS300591).

Benodigde weerstandsvermogen

Als we op dit moment de risico’s voor het weerstandsvermogen optellen, komen we uit op een benodigde algemene reserve van € 244,6 mln. Het is zeer onwaarschijnlijk dat alle risico’s tegelijkertijd optreden. Er zijn allerlei scenario’s mogelijk. Het onderzoeken van alle verschillende scenario’s gebeurt met het risico-cumulatiemodel Monto Carlo. In een simulatie is aan de hand van een kansberekening een verdeling van de risico’s gemaakt. Omdat het onwaarschijnlijk is dat alle risico’s te gelijktijdig zullen optreden wordt een zekerheidspercentage van 95% aangehouden om de benodigde weerstandscapaciteit te berekenen Op deze manier blijft er geen onnodig geld gereserveerd voor een statistisch erg onwaarschijnlijk scenario.

Daarnaast wordt er rekening mee gehouden of een risico zich incidenteel of structureel voordoet. Wanneer een risico zich incidenteel voordoet, krijgt dit risico een wegingsfactor van 1. Wanneer een risico zich structureel voordoet, krijgt dit risico een wegingsfactor van 1,5. Als een structureel risico zich voordoet worden de gevolgen in de meerjarenbegroting verwerkt. In het eerste jaar zal wijziging van de lopende begroting zonder ingrijpende beleidsmatige gevolgen doorgaans niet goed mogelijk zijn. Voor dat jaar wordt daarom het gehele financiële gevolg meegenomen in de bepaling van het maximale bedrag. De financiële gevolgen van optredende risico's in het tweede jaar zijn voor de helft van het bedrag meegenomen, om zodoende rekening te houden met enige overgangstermijn. Voor het derde jaar en daarna is ervan uitgegaan dat het risico is verwerkt in de meerjarenbegroting.

Een belangrijk voordeel van het opnemen van de risico’s in dit model is dan ook dat rekening gehouden wordt met deze combinatie van kansen. Als voor ieder risico een afzonderlijke reserve zou worden gevormd, zou in totaal een hoger bedrag opzijgezet moeten worden, omdat dan per afzonderlijk risico wordt gerekend. Het rekenen met de combinatie van kansen leidt per saldo tot een lager benodigd weerstandscapaciteit. Uit de simulatie voor de bovenvermelde risico’s komt een benodigde weerstandscapaciteit van € 107 mln.

De benodigde hoogte van de algemene reserve berekend met dit risico-cumulatiemodel bedraagt € 107 mln. Op basis van de voorliggende programmarekening 2023 bedraagt de algemene reserve per 31 december 2023 € 94,7 mln. (voor resultaatbestemming). Hiermee komt de ratio van het actuele weerstandsvermogen ultimo 2023 uit op 0,9.

Risico’s ter berekening van de hoogte van de algemene reserve

Om de wenselijke hoogte van de weerstandscapaciteit te berekenen, worden risico’s geïnventariseerd. Risico’s die voldoen aan de criteria zoals genoemd onder het kopje ‘Beleid voor het bepalen en opvangen van risico’s’ worden meegenomen in de weerstandsparagraaf. Het gaat hierbij om een inschatting van het verwachte negatief financieel effect als het risico zich voordoet. In de onderstaande tabel zijn de risico’s, de kans dat deze zich voordoen en de kosten die daarmee zijn gemoeid, opgenomen, ter berekening van de wenselijke hoogte van de algemene reserve. Vervolgens worden deze risico’s afzonderlijk nader toegelicht.

Ontwikkeling ten opzichte programmabegroting 2024 :
In de programmabegroting 2024-2027 is de raad voor het laatst geïnformeerd over de risico’s die de gemeente loopt en die van invloed zijn op de benodigde weerstandscapaciteit.

Het volgende risico is nadien bijgesteld:

• Bij het risico voor rampen en zware ongevallen is de kans opgehoogd van 1% naar 2% omdat op basis van extern advies waarschijnlijk wordt geacht dat een ramp of zwaar ongeval eens in de vijftig jaar optreedt.

Toelichting risico's

Rampen en zware ongevallen                   kans 2%, impact € 63,5 mln. 
De gemeente heeft geen reserveringen voor risico’s van rampen die Den Haag kunnen treffen (watersnood, extreme weersomstandigheden, overstromingen, terroristische aanvallen, pandemieën en epidemieën). De schade die het gevolg kan zijn van een dergelijke gebeurtenis is aanzienlijk. De kosten voor de gemeente van zo’n ramp laten zich lastig ramen. Daarnaast geldt dat in bepaalde gevallen een deel van de kosten door het Rijk gedekt worden op basis van de Wet Tegemoetkoming Schade bij rampen en zware ongevallen (Wts). De impact van een € 63,5 mln. is gebaseerd op het SEO onderzoek stresstest gemeente Den Haag uit 2012 (RIS 249017). Recent heeft het team Resilience van de gemeente Den Haag meegedaan aan een publiek-private samenwerking vanuit het Resilient Cities Network. Internationale verzekeringsexperts hebben een methodiek voor de gemeente Den Haag ontwikkeld om de kans en de impact van potentiële crises beter te kunnen inschatten. Een van de onderdelen van de methodiek is de inschatting van de kans op een potentiële crisis in periode van tijd, waarbij het waarschijnlijk wordt geacht dat een ramp of zwaar ongeval eens in de vijftig jaar optreedt. Op basis van dit externe advies wordt de kans op dit risico opgehoogd van 1% naar 2%. 

Grote projecten                                     kans 25%, impact € 25 mln.
De gemeente voert projecten om de gestelde beleidsdoelen te behalen. In de komende jaren zal de gemeente voor €1,029 mld. aan investeringen doen (voor 97% met gemeentelijke middelen gefinancierd) in infrastructuur, scholen, vastgoed, ICT, etc. Grote projecten zoals ruimtelijk- en ICT-projecten kennen altijd een zeker financieel risico doordat ze vaak complexer zijn en over het algemeen een langere looptijd hebben.

Vanuit de Gemeente Den Haag wordt gestuurd op het (aan de voorkant) vastgestelde financiële kader van grote projecten.  Dit wordt gedaan door project control en risicomanagement binnen het project. Dit betekent dat risico’s periodiek worden geïdentificeerd en herijkt waarna beheersmaatregelen worden toegepast om risico’s te voorkomen en of de kans van optreden en of de impact te verkleinen. Voor onafwendbare risico’s kan aanspraak worden gedaan op het budget onvoorzien dat bij elk project beschikbaar wordt gesteld. In de P&C documenten wordt gerapporteerd over de ontwikkelingen en voortgang van projecten. De raad heeft de mogelijkheid om grote projecten aan te wijzen als GRIP project. Voor deze projecten wordt drie keer per jaar een voortgangsrapportage aangeboden met het verloop van uitgaven, risico’s en reserves.

Ondanks de hierboven beschreven interne projectbeheersing is er altijd een mogelijkheid dat tegenvallers (of meevallers) ontstaan op (individuele) grote projecten. Als extra maatregel nemen we daarom een risico op voor grote projecten in het weerstandsvermogen van de gemeente Den Haag. De omvang van het risico bij optreden wordt ingeschat op € 25 mln. (dit betreft ca. 2,5% van de investeringsportefeuille) en de kans van optreden wordt ingeschat op 25%. Er is geen verwachting dat projecten niet binnen budget kunnen worden afgerond, maar als dit door externe factoren toch optreedt, kan de gemeente tegenvallers van grote projecten opvangen.

Cybersecurity                                       kans 35%, impact € 15 mln.
Gemeente Den Haag maakt op ICT-gebied de beweging naar een regie-organisatie en besteedt steeds meer taken uit. Dit leidt tot nieuwe risico’s als marktpartijen niet meer kunnen leveren (als gevolg van financiële of betrouwbaarheidsproblemen). Daarnaast zijn er extra beveiligingsrisico’s door geopolitieke spanningen. Gemeente Den Haag als stad van vrede en recht is een interessant mikpunt voor kwaadwilligen. Met name die van statelijke actoren die digitale aanvallen uitvoeren op Nederland en Nederlandse belangen om te spioneren, te beïnvloeden of te saboteren.

Ook het Dreigingsbeeld 2023/2024 van de Informatiebeveiliging Nederlandse Gemeenten (IBD) signaleert een toenemende, steeds professionelere dreiging door o.a. meer ransomeware met destructievere gevolgen. Dit risico heeft direct impact op de bedrijfscontinuïteit van de gemeente Den Haag en kan gevolgen hebben voor de burgers, bedrijven en instellingen. Voor de meest bekende en evidente beveiligings- en continuïteitsrisico’s zijn beheersmaatregelen genomen. Bij een grootschalig beveiligingsincident kan de financiële schade bestaan uit herstelkosten en/of verloren uren van medewerkers. Deze herstelkosten worden ingeschat op € 15 mln. met een kans van 35%.

Eigen risico verzekeringen                  kans 10%, impact € 6 mln.
De gemeente heeft een hoog eigen risico op verzekeringspolissen afgesloten, omdat dit per saldo financieel voordeliger is. Deze keuze bevat desalniettemin een risico. Wanneer zich verschillende calamiteiten tegelijk voordoen is de totale eigen bijdrage van de gemeente hoger dan in de reguliere begroting kan worden opgevangen. Bovendien heeft de gemeente ervoor gekozen de fraude- en berovingsverzekering in eigen beheer te nemen, omdat de premie hiervan niet opweegt tegen het risico. Het maximale risico dat de gemeente loopt is € 6 mln. De kans dat zich dit risico voordoet is klein.

Inflatie                                                               kans 25%, impact € 38 mln.
De Nederlandse markt wordt steeds meer beïnvloed door buitenlandse ontwikkelingen, zoals geopolitieke conflicten, oorlogen, natuurrampen, klimaatverandering, misoogsten en Europese regelgeving. Dit kan leiden tot een hoger prijspeil, loonstijgingen, leveringstekort(en) en energievoorzieningstekort(en). Hierdoor kunnen de budgetten in de begroting onder druk te staan. Niet alleen bij de gemeente zelf, maar ook bij maatschappelijke organisaties en sportinstellingen die belangrijk zijn voor het functioneren van de samenleving. Omdat dit risico zo weer kan voorkomen blijft het risico op (excessieve) inflatie (zoals in 2022 en 2023) behouden in het risicoprofiel.

De Gemeente wordt door het Rijk via het gemeentefonds voor stijgende lonen en prijzen gecompenseerd. De gemeente verwerkt de indexatie in haar begroting. Dit zorgt er in beginsel voor dat de budgetten van de gemeente en de instellingen in de stad op de langere termijn op orde blijven. Het risico bestaat dat er een afwijking ontstaat tussen de werkelijke lastenstijging en de gemiddelde compensatie. Als de afwijking (quasi) structureel is, is er sprake van een significant risico voor dat specifieke onderdeel van de begroting. Het is vooraf niet of nauwelijks in te schatten waar en voor welk bedrag dat risico zich in de nabije toekomst voordoet. Daarom doet de gemeente een aanname. Uitgaande van een structurele begroting van circa € 1,8 miljard en een maximale afwijking van de verschillende inflatiepercentages van 1 procent wordt dit effect op € 18 mln. geschat.

Daarnaast zijn er onderdelen binnen de gemeentelijke begroting die niet standaard geïndexeerd worden. Het gaat daarbij om de structurele middelen in het MIP en lasten die uit reserves worden gedekt. Het risico bestaat dat de gereserveerde budgetten voor de onderliggende projecten onvoldoende zijn. Ook hiervoor geldt dat de omvang hiervan vooraf niet goed is in te schatten, waardoor deze gebaseerd zijn op aannames. Uitgaande van een investeringsportefeuille van de komende jaren van circa € 1 miljard en een effect van 2 procent door excessieve inflatie wordt dit risico op € 20 mln. geschat.  

De kans dat deze effecten optreden en er daadwerkelijk een beroep op het weerstandsvermogen gedaan dient te worden, kan worden beperkt. Ten eerste omdat er binnen de begroting waarschijnlijk ook onderdelen zijn waarvoor de inflatie lager is dan het gemiddelde. Ten tweede kunnen andere vormen van voorliggende compenserende effecten zijn, zoals reserveringen voor onvoorziene kosten. De kans van optreden wordt daarom ingeschat op 25 procent.

Stijging marktrente                                                                                              kans 25%, impact € 8,0 mln.
De gemeente sluit langlopende leningen af ter financiering van investeringen. Ultimo 2023 zal de gemeente ruim € 1,480 mld. aan langlopende leningen hebben afgesloten. Eind 2024 is dat bijna € 1,590 mld. De lange rente is, na jaren van daling, in 2022 weer gaan stijgen en in 2023 verder gestegen. Als de rente stijgt, moet de gemeente meer rente betalen. Dit risico wordt beperkt doordat de gemeente in 2020 voor de toen voorziene liquiditeitsbehoefte voor de komende jaren (2022-2024) gedeeltelijk heeft afgedekt met forwards (RIS305846). Dat wil zeggen dat Den Haag al leningen heeft afgesloten die in de toekomst geëffectueerd worden. Het gaat daarbij om de volgende vier langlopende leningen: € 150 mln. tegen 0,357% per januari 2022, € 150 mln. tegen 0,425% per oktober 2022, € 150 mln. tegen 0,494% per juli 2023 en € 200 mln. tegen 0,530% per januari 2024. Door de lange looptijd van de bestaande leningen en de afgesloten forwards blijft Den Haag de komende jaren nog profiteren van de lage rente. Door de gekozen financieringsconstructie werkt een verhoging van de marktrente met vertraging door in de begroting.

Btw-compensatiefonds                                                                                     kans 10%, impact € 12 mln.
Het Rijk heeft een maximum gezet op het btw-compensatiefonds. Bij meer uitbestedingen of bij grote investeringen van gemeenten, is de kans reëel dat de gemeenten gezamenlijk meer btw declareren dan er in het btw-compensatiefonds zit. Het Rijk dekt dat tekort op het btw-compensatiefonds dan met een uitname uit het gemeentefonds. In de afgelopen jaren hebben de gemeenten echter weinig gedeclareerd bij het btw-compensatiefonds, de gemeenten hebben daarom een extra toevoeging aan het gemeentefonds gekregen in plaats van een uitname. Door de toevoegingen van afgelopen jaren wordt het risico op een uitname laag ingeschat. Maar de verwachting is dat de toevoeging niet structureel van aard is en dat in komende jaren wel sprake kan zijn van een uitname. Het risico voor alle gemeenten samen is op 10% van het btw-compensatiefonds van € 3,0 mld ingeschat. Het Haagse aandeel daarvan is 4%, daarmee komt het Haagse aandeel op afgerond € 12 mln.

Fiscale risico's                         kans 50%, impact € 4,5 mln.
De gemeente heeft regelmatig verschil van inzicht met de rijksbelastingdienst over diverse fiscale onderwerpen. Voorbeelden zijn de toepassing van de BTW voor verschillende gemeentelijke activiteiten en de vennootschapsbelasting. De gemeente beschikt over een team van fiscaal specialisten om de juiste toepassing van de regelgeving te waarborgen. Desalniettemin blijven er verschillen van inzicht bestaan waarin bezwaar- en beroepsprocedures van toepassing zijn. De uitkomsten van dergelijke trajecten zijn ongewis.  

Bijstandsverlening                                        kans 20%, impact € 2,5 mln.
Jaarlijks ontvangt de gemeente Den Haag € 370 mln. BUIG-middelen voor het uitvoeren van de Participatiewet. De participatiewet is een open-einde-regeling. Het Rijk maakt in september van het betreffende jaar de definitieve bijdrage van het buig-budget bekend. Indien de ontvangen middelen een afwijking hebben van 2% met de afgegeven prognose van het jaar ervoor, betekent dit voor de gemeente een tekort van € 7 mln. Het risico voor de gemeente wordt beperkt door de zogenaamde Vangnetregeling. Dit houdt in dat als de gemeente een excessief, onverwijtbaar tekort heeft, de gemeente een beroep kan doen op een aanvullende rijksuitkering. 

Jeugd open-einde-regeling                                  kans, 50%, impact 25 mln.
Toen in 2015 het kabinet de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg aan de gemeente overdroeg, is tegelijkertijd fors bezuinigd. De jeugdzorg is een open-einde-regeling, waardoor de gemeente verplicht is de jeugdzorg te verstrekken die nodig is. Verwijzingen voor de jeugdzorg worden niet alleen door de gemeente gedaan, maar ook door huisartsen, gecertificeerde instellingen (GI’s), rechters en medisch specialisten. Hierdoor is de mogelijkheid om te sturen op lasten beperkt. Een speciaal risico is de landelijk ingezette versnelde afbouw van Jeugdzorg Plus die de gemeente naar schatting zo'n € 4 mln. extra zal kosten.

De gemeenten hebben extra middelen van het Rijk ontvangen voor de Jeugdzorg. Deze middelen lopen de komende jaren af. De afloop van de extra middelen is in de meerjarenbegroting verwerkt. Gemeenten zijn vanaf 2019 in gesprek met de rijksoverheid om te komen tot een kwalitatief beter en financieel houdbaar stelsel van jeugdzorg. Daarvoor is landelijk een Hervormingsagenda uitgewerkt wat op 18 april 2023 heeft geleid tot een principeakkoord over het financiële kader voor de Hervormingsagenda. In de Hervormingsagenda worden afspraken en maatregelen gemaakt die moeten leiden tot verbetering van de hulpverlening en tot kostenbesparingen. Gemeenten moeten hierbij landelijk een bedrag oplopend tot jaarlijks circa € 1 mld. besparen (aandeel Den Haag circa € 32 mln.). Daarnaast heeft het kabinet in mei 2022 besloten om zelf nog eens € 511 mln. extra voor haar rekening te nemen. Deze extra bezuiniging werkt ook door in Den Haag (ca. € 16 mln.).

Initieel was het voorstel dat de Hervormingsagenda per 1 januari 2022 in werking zou treden, maar door de vertraging is in het principeakkoord afgesproken dat de besparingen in 2024 en 2025 worden verzacht. Hiervoor zijn extra middelen beschikbaar gesteld bij de meicirculaire 2023. Voor 2026 en verder loopt de hervormingsagenda op zonder rekening te houden met de vertraging. Omdat de extra middelen van het Rijk voor de Jeugdzorg de komende jaren aflopen, de Hervormingsagenda nog verder uitgewerkt moet worden en de effecten niet direct zichtbaar zullen zijn, is het risico ingeschat op €25 miljoen met een kans van 50%.